Gubernur Berwenang Terbitkan Pergub Kelembagaan Adat: Dasar Hukum, Legitimasi Sosial, dan Implikasi Ketatanegaraan

SUPERSEMAR NEWS – Wacana pembentukan kelembagaan adat melalui Peraturan Gubernur (Pergub) kembali memantik diskursus hukum tata negara. Pertanyaan mendasar muncul: apakah gubernur memiliki kewenangan konstitusional menerbitkan Pergub yang mengatur kelembagaan adat?

Sejumlah ahli hukum administrasi negara menilai, kewenangan tersebut memiliki dasar hukum kuat dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Selain itu, pembentukan kelembagaan adat melalui Pergub juga dinilai mampu menciptakan koherensi antara struktur negara dan dinamika sosial budaya masyarakat.

Pandangan ini disampaikan oleh Mohammad Hisyam Rafsanjani, yang mengulas aspek legalitas dan legitimasi sosial pembentukan kelembagaan adat melalui regulasi pemerintah daerah.

Analisis tersebut menekankan bahwa diskursus mengenai Pergub tidak dapat dipahami secara sempit hanya dari perspektif organisasi masyarakat (ormas). Sebaliknya, isu ini harus dilihat melalui kerangka hukum administrasi pemerintahan, tata kelola negara, serta relasi negara dengan masyarakat adat.

Tata Kelola Pemerintahan dan Sumber Kewenangan Gubernur

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, penyelenggaraan pemerintahan daerah pada dasarnya berjalan melalui mekanisme administrasi pemerintahan yang berlandaskan prinsip good governance.

Prinsip tersebut menekankan tiga aspek utama:

1. Kewenangan
2. Prosedur
3. Substansi kebijakan

Dalam konteks ini, gubernur berperan sebagai pejabat administratif pemerintahan sekaligus wakil pemerintah pusat di daerah.

Landasan hukum posisi tersebut dapat ditemukan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang menegaskan bahwa gubernur tidak hanya menjalankan fungsi politik, tetapi juga fungsi administrasi negara.

Dengan kata lain, setiap kebijakan gubernur, termasuk penerbitan Pergub, merupakan bagian dari tata kelola pemerintahan daerah yang sah secara hukum.

Dalam hukum administrasi negara, sumber kewenangan pejabat publik umumnya berasal dari tiga mekanisme utama:

• Atribusi
• Delegasi
• Mandat

Ketiga mekanisme ini diatur secara tegas dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Pergub Kelembagaan Adat dan Konsep Diskresi Pemerintahan

Dalam konteks pembentukan kelembagaan adat, kewenangan gubernur menerbitkan Pergub dapat berasal dari delegasi kewenangan maupun diskresi administratif.

Diskresi dalam hukum administrasi dikenal sebagai freies ermessen, yaitu kebebasan pejabat pemerintahan mengambil keputusan dalam kondisi tertentu demi kepentingan publik.

Namun demikian, diskresi tidak bersifat absolut. Pejabat pemerintahan tetap harus berpedoman pada Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Beberapa dasar hukum yang kerap dijadikan rujukan dalam pembentukan kebijakan terkait kebudayaan dan kelembagaan adat antara lain:

• Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2017 tentang Pemajuan Kebudayaan
• Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja
• Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
• berbagai regulasi turunan seperti Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri)

Dengan demikian, secara normatif, gubernur memiliki ruang kebijakan untuk mengatur tata kelola kelembagaan adat dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Perbedaan Kelembagaan Adat Versi Pergub dan Ormas

Salah satu sumber perdebatan muncul karena banyak pihak menyamakan kelembagaan adat dengan organisasi masyarakat (ormas).

Padahal, secara hukum keduanya memiliki karakteristik yang berbeda.

Organisasi adat yang berdiri berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan merupakan badan hukum perdata.

Artinya, organisasi tersebut berdiri sebagai entitas masyarakat sipil yang memperoleh pengesahan dari Kementerian Hukum dan HAM.

Sebaliknya, kelembagaan adat yang dibentuk melalui regulasi pemerintah daerah memiliki karakter berbeda.

Lembaga ini masuk dalam kategori auxiliary state organ atau lembaga negara penunjang.

Dalam praktik ketatanegaraan modern, lembaga semacam ini sering disebut Lembaga Non-Struktural (LNS).

Karakter utama lembaga tersebut adalah:

• Dibentuk oleh pemerintah
• Mendukung fungsi negara
• Beroperasi secara fleksibel
• Tidak selalu berada dalam struktur birokrasi formal

Karena itu, kelembagaan adat yang dibentuk melalui Pergub dapat berfungsi sebagai badan hukum publik, berbeda dengan ormas yang berstatus badan hukum privat.

Mengapa Kedua Model Kelembagaan Bisa Berdampingan

Para ahli hukum administrasi menilai bahwa kelembagaan adat versi Pergub dan versi Ormas tidak saling meniadakan.

Keduanya justru dapat berjalan berdampingan.

Hal ini terjadi karena:

1. Dasar hukum pembentukan berbeda
2. Fungsi kelembagaan berbeda
3. Struktur ketatanegaraan berbeda

Sebagai contoh, ormas adat yang memiliki pengesahan dari Kementerian Hukum tetap sah secara hukum meskipun pemerintah daerah membentuk lembaga adat melalui Pergub.

Sebaliknya, keberadaan lembaga adat dalam struktur pemerintahan daerah juga tidak otomatis membatalkan legalitas organisasi adat berbadan hukum.

Dalam hukum administrasi negara, pembatalan suatu keputusan administratif hanya dapat dilakukan oleh:

• pejabat yang mengeluarkan keputusan,
• atasan pejabat tersebut,
• atau lembaga peradilan.

Prinsip ini ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Dengan demikian, keberadaan dua model kelembagaan adat justru memperkaya struktur sosial dan pemerintahan.

Preseden Pembentukan Lembaga Non-Struktural

Dalam praktik pemerintahan Indonesia, pembentukan lembaga non-struktural bukanlah hal baru.

Banyak lembaga negara dibentuk langsung melalui kebijakan eksekutif tanpa melalui undang-undang.

Contohnya:

• lembaga yang dibentuk melalui Peraturan Presiden
• lembaga yang dibentuk melalui Peraturan Pemerintah
• bahkan lembaga yang dibentuk melalui Peraturan Menteri

Preseden ini menunjukkan bahwa pembentukan lembaga negara tidak selalu harus melalui undang-undang atau peraturan daerah.

Dalam konteks tersebut, Pergub dapat menjadi instrumen hukum yang sah untuk membentuk lembaga adat yang terintegrasi dengan sistem pemerintahan daerah.

Dimensi Legitimasi Sosial: Faktor yang Sering Terabaikan

Selain legalitas hukum, diskursus mengenai kelembagaan adat juga menyentuh aspek legitimasi sosial.

Pertanyaan penting yang perlu dijawab antara lain:

• Apakah sebuah konsensus benar-benar mewakili masyarakat adat?
• Berapa banyak unsur masyarakat yang terlibat?
• Berapa lama proses konsensus berlangsung?

Dalam praktik sosial, legitimasi tidak selalu dapat diukur hanya melalui satu forum atau musyawarah.

Misalnya, keputusan yang dihasilkan melalui kongres adat memiliki dinamika yang berbeda dengan keputusan yang lahir melalui halaqah atau sarasehan.

Karena itu, legitimasi sosial seharusnya dilihat sebagai proses panjang yang berkembang dalam dinamika masyarakat.

Dinamika Ormas Adat dan Kompleksitas Legalitas

Realitas di lapangan menunjukkan bahwa banyak organisasi adat berdiri dengan status hukum berbeda.

Sebagian memiliki pengesahan badan hukum.

Sebagian lainnya belum berbadan hukum, tetapi tetap memiliki pengaruh sosial kuat.

Selain itu, pembentukan organisasi adat baru melalui keputusan administratif juga tidak otomatis membatalkan organisasi lama.

Dalam praktik hukum administrasi, pembatalan legalitas organisasi hanya dapat dilakukan melalui:

• keputusan pejabat yang berwenang
• mekanisme administratif
• atau putusan pengadilan

Dengan demikian, diskursus kelembagaan adat tidak dapat disederhanakan hanya dalam kerangka legalitas organisasi masyarakat.

Pergub Sebagai Titik Temu Negara dan Budaya

Pembentukan kelembagaan adat melalui Pergub pada dasarnya dapat menjadi titik temu antara struktur negara dan realitas budaya masyarakat.

Melalui regulasi tersebut, pemerintah daerah dapat:

• memfasilitasi pelestarian budaya
• memperkuat identitas masyarakat adat
• serta menciptakan ruang partisipasi sosial dalam pemerintahan.

Dalam kerangka ini, gubernur berfungsi sebagai equilibrium sosial, yaitu penyeimbang antara kepentingan negara dan dinamika budaya masyarakat.

Masa Depan Kelembagaan Adat dalam Sistem Pemerintahan

Ke depan, integrasi antara lembaga adat dan sistem pemerintahan daerah diperkirakan semakin penting.

Hal ini sejalan dengan meningkatnya perhatian negara terhadap pelestarian kebudayaan nasional.

Selain itu, penguatan kelembagaan adat juga berpotensi memperkuat partisipasi masyarakat dalam pembangunan daerah.

Namun demikian, proses tersebut tetap harus dijalankan secara transparan, akuntabel, dan partisipatif agar tidak menimbulkan konflik sosial.

Kesimpulan

Secara hukum, gubernur memiliki kewenangan untuk menerbitkan Pergub yang mengatur kelembagaan adat.

Kewenangan tersebut bersumber dari:

• delegasi kewenangan dalam hukum administrasi
• diskresi pemerintahan
• serta berbagai undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah dan kebudayaan.

Di sisi lain, keberadaan kelembagaan adat melalui Pergub tidak menghapus legalitas organisasi adat yang berdiri berdasarkan undang-undang ormas.

Keduanya justru dapat berjalan berdampingan.

Pada akhirnya, pembentukan kelembagaan adat melalui Pergub berpotensi menjadi model integrasi antara negara dan masyarakat adat dalam kerangka pemerintahan daerah yang demokratis dan berorientasi pada pelestarian budaya.***(SB)

SupersemarNewsTeam